Diritto dei trasporti
1995 II  485 

CORTE DI GIUSTIZIA CE 14 LUGLIO 1994
Pres. MANCINI - Avv. gen. LENZ
causa C-379/92
Peralta (avv. G. Conte e G. M. Giacomini) c. Governo Italiano (agente Prof. L. Ferrari Bravo, avv. O. Fiumara) e Commissione delle Comunità Europee (agente V. di Bucci).

Servizi di trasporto - Trasporto marittimo - Principi generali del Trattato di Roma del 1957 - Applicabilità.
Diritto internazionale - Convenzioni internazionali - Giurisdizione della Corte di giustizia delle Comunità Europee - Limiti.
Inquinamento del mare - Scarico in mare di sostanze inquinanti - Divieto - Disciplina nazionale - Disciplina comunitaria della concorrenza - Compatibilità.
Inquinamento del mare - Dotazioni di sicurezza - Disciplina nazionale - Discriminazione in base all'origine delle sostanze trasportate - Assenza - Comunità europea - Divieto di introdurre restrizioni alle importazioni o misure equivalenti - Compatibilità.
Lavoro nelle imprese - Libera circolazione dei lavoratori - Disciplina comunitaria - Situazioni interne agli Stati membri - Inapplicabilità.
Imprese di navigazione e di trasporto - Libertà di stabilimento - Regole tecniche - Legittimità.
Servizi di trasporto marittimo - Libera prestazione - Disciplina comunitaria - Applicabilità - Condizioni.
Inquinamento del mare - Disciplina nazionale di Stato membro della Comunità europea - Alto mare - Applicabilità alle sole navi nazionali - Comunità europea - Divieto di discriminazioni in base alla nazionalità - Compatibilità.
Servizi di trasporto marittimo - Libera prestazione - Disciplina comunitaria - Scarico in mare di sostanze dannose - Divieto generalizzato - Legittimità.
Inquinamento del mare - Comunità europea - Politica comunitaria - Convenzioni internazionali - Rilevanza.

RIASSUNTO DEI FATTI - Il Signor Peralta, cittadino italiano, comandante di nave battente bandiera italiana, era imputato, ai sensi degli artt. 16 e 20 della legge 979 del 1982, di aver ordinato lo scarico in mare (al di fuori dei limiti delle acque territoriali) delle acque di lavaggio delle cisterne della nave, già contenenti soda caustica. Il Pretore di Ravenna (con ordinanza 24 settembre 1992), investito del giudizio, su istanza della difesa del Signor Peralta, ha proposto alla Corte di giustizia, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE, sei questioni pregiudiziali relative all'interpretazione degli art. 3, lett. f, 7, 30, 48, 52, 59, 62, 84 e 130 R del Trattato CEE.

MASSIME:
Il trasporto marittimo, alla stregua degli altri tipi di trasporto, è assoggettato ai principi generali del Trattato di Roma istitutivo della Comunità Economica Europea (1).
La Corte di giustizia delle Comunità Europee è priva di giurisdizione sulla valutazione della compatibilità della normativa nazionale di uno Stato membro (in particolare della legge italiana 31 dicembre 1982 n. 979) rispetto ad una convenzione internazionale (nella specie: convenzione Marpol 73/78) di cui la Comunità europea non è parte (2).
Le norme del Trattato di Roma relative alla concorrenza non possono essere invocate per contestare la legittimità del divieto di scarico in mare di sostanze inquinanti di cui agli artt. 16 e 20 della legge 31 dicembre 1982, n. 979, essendo quest'ultimo un divieto autosufficiente, che non agevola né impone comportamenti anticoncorrenziali (3).
Non è in contrasto con l'art. 30 del Trattato di Roma (divieto agli Stati membri di introdurre restrizioni quantitative all'importazione o misure di effetto equivalente) una normativa che prescriva per le navi di bandiera nazionale destinate al trasporto di sostanze chimiche l'adozione di dotazioni di sicurezza anche particolarmente costose, senza operare alcuna distinzione in base all'origine delle sostanze trasportate (4).
Le disposizioni del Trattato di Roma sulla libera circolazione dei lavoratori non possono essere applicate a situazioni meramente interne rispetto ad uno stato membro (e dunque il comandante il comandante italiano di nave italiana non può dolersi che la legge 31 dicembre 1979 n. 982 lo assoggetti per un medesimo comportamento ad una sanzione più grave di quella a cui assoggetti il comandante straniero) (5).
Le disposizioni del Trattato di Roma sulla libertà di stabilimento ostano a che lo Stato d'origine ostacoli lo stabilimento del proprio cittadino o di una società costituita in base alla propria legislazione in un altro Stato membro. Non rientra tuttavia in tale divieto (in mancanza di un'armonizzazione comunitaria) l'imposizione da parte dei singoli Stati membri di regole tecniche alle imprese di trasporto marittimo stabilite sul proprio territorio e che utilizzino navi che battano la proprio bandiera (6).
La libera prestazione di servizi di trasporto marittimo tra Stati membri può essere fatta valere da un'impresa nei confronti dello Stato in cui essa è stabilita, quando i servizi sono forniti a destinatari stabiliti in un altro Stato membro (7).
Non costituisce discriminazione vietata dal Trattato di Roma (ai sensi dell'art. 7, nonché dell'art. 9 del regolamento comunitario n. 4055/86) una normativa che in alto mare si applichi solo alle navi nazionali, mancando una giurisdizione dello Stato sulle navi non nazionali, al di fuori delle proprie acque territoriali (8).
Non viola il divieto di restrizioni alla libera prestazione di servizi di trasporto marittimo a destinazione degli Stati membri una normativa che vieti lo scarico in mare di sostanze dannose e che si applichi obiettivamente a tutte le navi senza distinzioni, sia che effettuino trasporti interni che a destinazione di altri Stati membri (9).
L'art. 130 R del Trattato di Roma (relativo alla politica comunitaria in materia ambientale) non può essere interpretato alla stregua di una convenzione internazionale (nella specie: la Marpol 73/78) cui la Comunità non è vincolata e alla quale non tutti gli Stati membri hanno aderito (10).

SENTENZA:

(...omissis..)
Sul diritto comunitario vigente alla data dei fatti di causa.
11.- La causa principale verte sull'applicazione di una normativa italiana che riguarda le navi e la navigazione marittima. Nella parte II del Trattato, i trasporti costituiscono oggetto di un titolo speciale, il titolo IV.
12.- In questo titolo IV, l'art. 84 stabilisce, al n. 2, che il Consiglio potrà decidere se, in quale misura e con quale procedura potranno essere prese opportune disposizioni per la navigazione marittima. Ai sensi dell'art. 61 del Trattato, queste disposizioni specifiche riguardano la «libera circolazione dei servizi
».
13. - Sulla base dell'art. 84, n. 2, il Consiglio ha adottato il regolamento 22 dicembre 1986, n. 4055, che applica il principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi tra Stati membri e tra Stati membri e paesi terzi (GU L 378, pag. 1). Questo regolamento è entrato in vigore il 1° dicembre 1968. Esso era quindi in vigore alla data dei fatti di cui è causa.
14. - Tuttavia, le disposizioni di questo art. 84 non escludono l'applicazione del Trattato alla materia dei trasporti e ai trasporti marittimi, alla stessa stregua degli altri tipi di trasporto, restano soggetti ai principi generali del Trattato (v. sentenza 4 aprile 1974, causa 167/73, Commissione/Francia, Racc. pag. 359, punti 31 e 32).
Sul rispetto delle convenzioni internazionali relative allo scarico in mare delle sostanze nocive.
15. - Benché l'ordinanza di rinvio non lo precisi, risulta dal fascicolo che il giudice nazionale chiede chiarimenti alla Corte sulla compatibilità della normativa italiana con la convenzione internazionale per la prevenzione dell'inquinamento causato da navi, detta «convenzione Marpol
» (Recueil des traités des Nations unies, volume 1341, n. 22484). Esso sembra ritenere che tale  convenzione produca effetti nell'ordinamento giuridico comunitario.
16. - Nella misura in cui alla Corte vengano richiesti chiarimenti sulla compatibilità della normativa italiana con la convenzione Marpol, è sufficiente constatare che la Comunità non ne è parte. Inoltre,  non sembra che in forza del Trattato CEE la Comunità abbia assunto le competenze precedentemente esercitate dagli stati membri nel campo di applicazione di tale convenzione, né che le disposizioni di quest'ultima siano vincolanti per la Comunità (v. sentenza 12 settembre 1972, cause riunite 21/72, 22/72, 23/72 e 24/72, Internationale Fruit Company e a., Racc. pag. 1219, punto 18).
17. - Non spetta quindi alla Corte pronunciarsi sulla compatibilità di una disposizione nazionale adottata da uno Stato membro con una convenzione quale la Marpol.
Sull'art. 7 del Trattato.
18. -  Occorre ricordare che l'art. 7 del Trattato CEE (art. 6 del Trattato CE), che sancisce il principio generale del divieto di discriminazioni fondate sulla nazionalità, tende ad applicarsi autonomamente solo nelle situazioni disciplinate dal diritto comunitario per le quali il Trattato non stabilisce norme specifiche di non discriminazione (v. sentenza 10 dicembre 1991, causa C-179/90, Merci convenzionali porto di Genova, Racc. pag. I-5889, punto 11). Di conseguenza è avuto riguardo alle norme specifiche, che concretizzano tale principio, che occorre esaminare se una normativa del tipo di quella di cui trattasi nella causa principale sia compatibile con il Trattato.
Sull'art. 3, lett. f), del Trattato.
19. - Il giudice nazionale si chiede se i principi del diritto comunitario destinati a garantire che la concorrenza non sia falsata non si oppongano ad una normativa nazionale del tipo della normativa italiana di cui è causa. A suo parere, questa normativa creerebbe distorsioni di concorrenza tra i porti e gli armatori della Comunità.
20. Le norme di concorrenza del Trattato e, in particolare gli artt. 85 - 90 si applicano al settore dei trasporti (v. sentenze 30 aprile 1986, cause riunite 209/84, 210/84, 211/84, 212/84 e 213/84, Asjes e a., punto 45, e 17 novembre 1993, causa C-185/91, Reiff, Racc. pag. I-5801, punto 12). Ciò vale, in particolare nel settore del trasporto marittimo [v., in particolare, regolamento (CEE) del Consiglio 22 dicembre 1986, n. 4056, che determina le modalità di applicazione degli artt. 85 e 86 del Trattato ai trasporti marittimi, GU L 378, pag. 4].
21. - Occorre ricordare che, per l'interpretazione dell'art. 3, lett. f), 5, secondo comma, e 85 del Trattato, l'art. 85, di per sé, riguarda solo la condotta delle imprese e non provvedimenti di legge o di regolamento degli Stati membri. Della costante giurisprudenza della Corte emerge tuttavia che l'art. 85, letto congiuntamente con l'art. 5 del Trattato, impone, impone agli stati membri di non adottare o mantenere in vigore provvedimenti, anche aventi il carattere di legge o di regolamento, idonei a rendere praticamente inefficaci le norme di concorrenza da applicarsi alle imprese. Tale caso ricorre, secondo la medesima giurisprudenza, quando uno Stato membro imponga o agevoli la conclusione di accordi in contrasto con l'art. 85, o rafforzi gli effetti di siffatti accordi, ovvero tolga alla propria normativa il suo carattere pubblico, delegando ad operatori privati la responsabilità di adottare decisioni di intervento in materia economica (v. sentenza 21 settembre 1988, causa 267/86, Van Eycke, Racc. pag. 4769, punto 16, e 17 novembre 1993, causa c-2/91, Meng, Racc. pag. I-5751, punto 14).
22. - Queste disposizioni non possono per contro essere fatte valere nei confronti di una normativa come quella italiana. Quest'ultima non impone né agevola comportamenti anticoncorrenziali, poiché il divieto che essa sancisce è autosufficiente. Essa non rafforza nemmeno gli effetti di un'intesa preesistente (v., in tal senso, sentenza Meng, soprammenzionata, punti 15 e 19).
Sull'art. 30 del Trattato
23. -  Il giudice nazionale chiede delucidazioni sulla compatibilità della normativa italiana con l'art. 30, in quanto essa impone alle navi attrezzature costose. Esso si chiede se non ne derivi un rincaro delle importazioni di prodotti chimici in Italia, e quindi un ostacolo vietato da tale articolo.
24. - Su tale punto è sufficiente constatare che una normativa del tipo di quella di cui è causa non opera alcuna distinzione delle sostanze trasportate, che essa non ha per oggetto di disciplinare gli scambi di merci con gli altri Stati membri e che gli effetti restrittivi che essa potrebbe produrre sulla libera circolazione delle merci sono troppo aleatori ed indiretti perché l'obbligo da essa sancito possa essere considerato atto ad ostacolare il commercio fra gli Stati membri (v. sentenza 7 marzo 1990, causa C-69/88, Krantz, Racc. pag. I-5009, punto 12).
25. - L'art. 30 non si oppone quindi ad una normativa del tipo di quella nazionale di cui è causa.
Sull'art. 48 del Trattato.
26. - Il giudice nazionale chiede delucidazioni sulla compatibilità con l'art. 48 di un regime di sanzioni come quello definito dalla normativa italiana di cui è causa, il quale, prevedendo la sospensione del titolo professionale dei capitani italiani che violano il divieto dello scarico in mare delle sostanze nocive, punirebbe i capitani italiani più severamente dei capitani aventi un'altra nazionalità.
27. - In conformità ad una giurisprudenza costante, le norme sul Trattato in materia di libera circolazione dei lavoratori non possono essere applicate a situazioni puramente interne di un Stato membro. In particolare, il solo fatto che, in forza della normativa di uno Stato membro, un lavoratore straniero goda di una situazione più favorevole rispetto ad un cittadino di tale Stato membro non è sufficiente a far beneficiare tale cittadino delle norme comunitarie in materia di libera circolazione dei lavoratori, se tutti gli elementi che caratterizzano la sua situazione si collocano all'interno di un solo Stato membro di cui egli è cittadino (v., in tal senso, sentenze 15 gennaio 1986, causa 44/84, Hurd, Racc. pag. 29, punti 55 e 56, e 28 gennaio 1992, causa C-332-90, Steen, Racc. pag. I-341, punti 5, 9 e 10).
28.- Secondo quanto risulta dagli atti di causa, il Signor Peralta è cittadino italiano, è dipendente di un armatore italiano e comanda una nave italiana. Egli si trova quindi in una situazione puramente interna e non può far valere l'art. 48.
29. - Ne deriva che l'art. 48 non si oppone ad una normativa del tipo di quella italiana, che prevede che i capitani italiani che hanno violato il divieto in essa sancito sono assoggettati alla sospensione del loro titolo professionale.
Sull'art. 52 del Trattato.
30. - L'ordinanza di rinvio non consente di conoscere per quali motivi il giudice nazionale chiede chiarimenti sul rapporto tra la legge di cui è causa e l'art. 52 del Trattato. In mancanza di indicazioni al riguardo, occorre rilevare che, secondo il Signor Peralta, tale legge priverebbe le imprese italiane di trasporto marittimo che utilizzano navi battenti bandiera italiana della possibilità di stabilirsi in un altro Stato membro e le costringerebbe al cabotaggio nelle acque territoriali italiane. Infatti le loro navi non potrebbero trovare, nei porti degli Stati membri, impianti per il trattamento delle acque di lavaggio necessari per consentire loro di applicare la normativa italiana.
31. - Benché le disposizioni del Trattato che garantiscono la libertà di stabilimento, così come formulate, mirino in particolar modo ad assicurare il beneficio della disciplina nazionale dello Stato membro ospitante, esse ostano partimenti a che lo Stato d'origine ostacoli lo stabilimento in altro Stato membro di un proprio cittadino o di una società costituita secondo la propria legislazione  e corrispondente alla definizione di cui all'art. 58. Infatti i diritti garantiti dagli artt. 52 e seguenti sarebbero vanificati se lo Stato d'origine potesse vietare alle imprese di migrare per stabilirsi in un altro Stato membro (v. sentenza 27 settembre 1988, causa 81/87, The Queen/Treasdury and Commissioners of Inland revenue, Daily Mail and General Trust, Racc. pag. 5483, Punto 16).
32. - Tuttavia, una normativa quale quella italiana non contiene alcuna disposizione che possa ostacolare il diritto di stabilimento dei trasportatori italiani in uno Stato membro diverso dall'Italia.
33. - Occorre ancora ricordare che, in base alla sentenza 25 luglio 1991, causa C-221/89, Factortame e a. (Racc. pag. I-3905, punto 23), le condizioni prescritte per l'immatricolazione di una nave non devono creare ostacoli alla libertà di stabilimento. Ma una normativa del tipo di quella di cui di cui è causa non riguarda l'immatricolazione delle navi.
34. - Senza dubbio, in mancanza di armonizzazione comunitaria, uno Stato membro può, direttamente o indirettamente, imporre regole tecniche che sono proprie ad esso e che non si ritrovano necessariamente negli altri Stati membri, ad imprese di trasporto marittimo come quella che occupa il Signor Peralta, sono stabilite sul suo territorio ed utilizzano navi che battono la sua bandiera. Am le difficoltà che possono derivarne per queste imprese non pregiudicano la libertà di stabilimento ai sensi dell'art. 52 del Trattato. Infatti, queste difficoltà non hanno in via di principio una natura diversa da quelle  che possono avere la loro origine nelle disparità fra le legislazioni nazionali, relative ad esempio al costo del lavoro, agli oneri sociali od al regime fiscale.
35. - L'art. 52 non si oppone quindi ad una normativa quale quella italiana.
Sull'art. 59 del Trattato.
36. - Il giudice nazionale chiede chiarimenti alla Corte relativamente ad una situazione in cui un capitano italiano, incaricato da un prestatore di nazionalità italiana di comandare una nave battente bandiera italiana, fa valere la violazione da parte dell'Italia, cioè da parte dello Stato membro di stabilimento del prestatore, della libertà di prestazione di servizi in materia di trasporto marittimo.
Per quanto riguarda la possibilità di far valere la libertà di prestazione di servizi in materia di trasporto marittimo.
37. - Come la Corte ha precisato al punto 13 della presente sentenza, alla data dei fatti di cui è causa era in vigore il regolamento n. 4055/86.
38. - Ai sensi dell'art. 1, n. 1, di questo regolamento:
«La libera prestazione dei servizi di trasporto marittimo tra Stati membri e tra Stati membri e paesi terzi è applicabile ai cittadini degli Stati membri stabiliti in uno Stato membro diverso da quello del destinatario dei servizi
».
39. - Dalla formulazione stessa di questo articolo risulta che esso si applica ai trasporti marittimi tra Stati membri del tipo di quelli di cui trattasi nella causa principale. Esso definisce i beneficiari della libera prestazione dei servizi di trasporto marittimo in termini che sono sostanzialmente gli stessi di quelli dell'art. 59 del Trattato.
40. - D'altra parte, in una sentenza del 17 maggio 1994, causa C-18/93, Corsica Ferries Italia (Racc. pag. I-0000, punto 30), la Corte ha dichiarato che la libera prestazione di servizi di trasporto marittimo tra Stati membri può essere fatta valere da un'impresa nei confronti dello Stato in cui essa è stabilita, quando i servizi sono forniti a destinatari stabiliti in un altro Stato membro.
41. - Occorre poi osservare che la Corte ha dichiarato che l'art. 59 del Trattato aveva lo scopo di eliminare le restrizioni alla libera prestazione di servizi da parte di persone non stabilite nello stato sul cui territorio deve essere fornita la prestazione, e le disposizioni dell'art. 59 si dovevano di conseguenza applicare in tutti i casi in cui un prestatore offre i propri servizi nel territorio di uno Stato membro diverso da quello nel quale è stabilito (v. sentenza 26 febbraio 1991, causa C-154/89, Commissione/Francia, Racc. pag. I-659, punti 9 e 10).
42. - Stando così le cose, dato che la nave che egli comanda esegue consegne a destinazione di altri Stati membri, il Signor Peralta può far valere nei confronti dell'Italia un'asserita violazione della libertà di prestazione dei servizi di trasporto marittimo riconosciuta dal diritto comunitario.
Per quanto concerne l'esistenza di una discriminazione fra le navi in base alla bandiera.
43. - Ai sensi dell'art. 9 del regolamento 4055/86, che richiama il principio di cui all'art. 7 del Trattato, il requisito minimo che si impone ad una normativa quale quella di cui trattasi nella causa principale è che essa non operi alcuna discriminazione in base alla nazionalità tra i prestatori di servizi di trasporto marittimo.
44. - Su tale punto una normativa di questo tipo soddisfa il requisito del carattere non discriminatorio per quanto riguarda il regime che si applica alle navi che si trovano nel mare territoriale e nelle acque interne italiane. Tutte le navi, indipendentemente dalla loro bandiera e dalla nazionalità delle imprese che le utilizzano, sono assoggettate al divieto di scaricare sostanze nocive.
45. - Al di là dei limiti del mare territoriale, la normativa italiana distingue tra le navi straniere e le navi battenti bandiera nazionale, assoggettando solo queste ultime al divieto di scaricare sostanze nocive.
46. - Dalle risposte fornite dal governo italiano e dalla Commissione ad un quesito posto dalla Corte risulta che l'Italia non ha istituito una zona economica esclusiva nel Mare Mediterraneo. Pertanto, in conformità alle norme del diritto internazionale pubblico, essa può esercitare la sua giurisdizione, al di là dei limiti del mare territoriale, solo sulle navi battenti la sua bandiera.
47. - Ne deriva che la differenza di trattamento operata da una normativa quale quella di cui è causa tra le navi battenti bandiera italiana e quelle non battenti bandiera italiana a danno delle sole navi italiane, non costituisce una discriminazione vietata dal Trattato, poiché la normativa italiana non può applicarsi in alto mare alle navi non battenti bandiera italiana. Non si può addebitare alla normativa di uno Stato membro di prendere in considerazione solo le navi sulle quali tale Stato è in diritto di esercitare la sua competenza, al di là dei limiti territoriali della sua giurisdizione.
48. - Inoltre, come è stato affermato dalla Corte nella sentenza 14 luglio 1981, causa 155/80, Oebel (Racc. pag. 1993, punto 9), non si può considerare compatibile con il divieto di discriminazione l'applicazione di una normativa nazionale per la sola circostanza che altri Stati membri applicano disposizioni meno rigorose (v. anche sentenza 13 febbraio 1969, causa 14/68, Wilhelm e a. (Racc. pag. 1, punto 13).
Per quanto riguarda l'esistenza di restrizioni alla libera prestazione di servizi di trasporto marittimo.
49. - Il giudice nazionale osserva che la normativa italiana, anche nell'ipotesi in cui non possa essere considerata discriminatoria, apporta restrizioni alla libera prestazione di servizi di trasporto marittimo a destinazione degli altri Stati membri.
50. - Va sottolineato che l'ostacolo all'esportazione che fa valere il signor Peralta non deriva dalla normativa di uno Stato membro sul cui territorio viene eseguita una prestazione di trasporto, ma dalla normativa dello stato membro in cui l'impresa ha fatto immatricolare la nave comandata dall'interessato e in cui essa è stabilita, cioè l'Italia. la situazione di questa impresa nei confronti del proprio stato membro di stabilimento non può quindi essere equiparata a quella di un'impresa di trasporto marittimo stabilita in uno Stato membro diverso dall'Italia, che operi temporaneamente in questo ultimo stato e che debba soddisfare contemporaneamente quanto prescritto dalla normativa italiana.
51. - Ora, una normativa del tipo di quella italiana, che vieta lo scarico di sostanze chimiche nocive in mare, si applica obiettivamente a tutte le navi senza distinzione, sia che esse effettuino trasporti interni all'Italia, sia che effettuino trasporti a destinazione degli altri Stati membri. Essa non prevede un regime diverso per i prodotti esportati e per i prodotti messi in commercio in Italia. essa non assicura alcun beneficio specifico al mercato interno italiano, ai trasporti italiani o ai prodotto italiani.
52. - Il Signor Peralta si lamenta invece dei vantaggi indiretti di cui beneficiano i trasportatori degli altri Stati membri che non sono assoggettai, , in base alle stesse modalità, al divieto di scarico in mare di residui di soda caustica. Ma, in mancanza di un'armonizzazione delle legislazioni degli stati membri in tale settore, queste, restrizioni sono solo la conseguenza della disciplina nazionale del paese di stabilimento alla quale l'operatore economico rimane assoggettato.
53. - Da quanto precede deriva che il regolamento n. 4055/86, soprammenzionato, non si oppone alle disposizioni controverse di una normativa, quale quella italiana relativa allo scarico in mare da parte della marina mercantile di sostanze nocive.
54. - Di conseguenza, il riferimento fatto dal giudice nazionale all'art. 62, al quale rinvia l'art. 1, n. 3, del regolamento, non richiede una soluzione distinta. Infatti, l'art. 62, che ha un carattere complementare rispetto all'art. 59, non può vietare restrizioni che non rientrano nel campo di applicazione di tale ultimo articolo (v. sentenza 4 ottobre 1991, causa C-159/90, Society for the Protection of Unborn Children Ireland, Racc. pag. I-4685, punto 29).
Sull'art. 130 R del Trattato.
55. - Il giudice nazionale si chiede infine se gli artt. 130 R e seguenti si oppongano ad una normativa del tipo di quella di cui è causa, che ha per effetto di imporre alle navi italiane di far ricorso ad un sistema alternativo di trattamento delle acque di scarico, a suo parere inefficiente e in contrasto con gli obblighi che l'Italia ha sottoscritto.
56. - Su tale punto occorre ricordare che, come già si è affermato al punto 17, non rientra nella competenza della Corte pronunciarsi sulla compatibilità di una disposizione nazionale adottata da uno stato membro con una convenzione quale la convenzione Marpol. Non rientra nemmeno nella sua competenza interpretare l'art. 130 R in funzione di una convenzione internazionale che non vincola la Comunità ed alla quale, per di più, non tutti gli Stati membri hanno aderito.
57. - D'altra parte l'art. 130 R si limita a definire gli obiettivi generali della Comunità in materia di ambiente. Il compito di decidere circa l'azione che deve essere intrapresa è affidato al Consiglio dall'art. 130 S. L'art. 130 T precisa inoltre che i provvedimenti di protezione adottati in comune in virtù dell'art. 130 S non impediscono ai singoli Stati membri di mantenere e di prendere provvedimenti compatibili con il Trattato, per una protezione ancora maggiore.
58. - L'art. 130 R non si oppone quindi ad una normativa quale quella di cui trattasi nella causa principale.
59. - Occorre pertanto risolvere le questioni poste dal giudice nazionale nel senso che gli artt. 3, lett. f), 7, 30, 48, 52, 62, 84 e 130 R del Trattato ed il regolamento n. 4055/86 non si oppongono a che la normativa di uno Stato membro vieti a tutte le navi, senza alcuna distinzione di bandiera, lo scarico di sostanze chimiche nocive nelle sue acque territoriali e nelle sue acque interne, a che essa imponga lo stesso divieto in alto mare alle sole navi battenti bandiera nazionale e, infine a che, in caso di violazione, essa punisca, con la sospensione del titolo professionale, i capitani di navi, cittadini di tale Stato membro.


Diritto dei Trasporti 
  1995 II      pag. 493

Michele Maria Comenale Pinto

Inquinamento del mare fra disciplina nazionale,
convenzioni internazionali e diritto comunitario.

L'articolata decisione della Corte di giustizia qui pubblicata, che ha affermato la piena compatibilità della disciplina nazionale italiana che vieta lo scarico in mare di sostanze inquinanti, di cui agli artt. 16 e 20 della legge 29 dicembre 1982 n. 979, recante «Disposizioni sulla difesa del mare» con i principi del Trattato di Roma istitutivo della Comunità economica europea, ed in particolare con le previsioni sulla concorrenza e sulle libertà di scambio, di stabilimento e di prestazione di servizi, nonché sulla politica ambientale, sembra ampiamente condivisibile (1).
Limitandoci qui ad alcuni brevi richiami per quanto concerne la parte della motivazione che riguarda più da vicino la nostra materia, appare incontestabile che la giurisdizione dei singoli Stati in alto mare sia circoscritta alle sole navi che battano la loro bandiera (2), e che non può quindi ipotizzarsi alcun elemento ingiustificatamente discriminatorio nella normativa di uno Stato che ponga regole di condotta per la navigazione in alto mare che siano applicabili soltanto alle navi nazionali (3).
Ciò non toglie, tuttavia, che, in effetti, si debba rilevare una certa asincronia fra la disciplina interna italiana recata dalla legge 979 del 1982 ed il diritto di origine convenzionale relativo alla tutela del mare e dell'ambiente marino (4), dato che la prima introduce un divieto assoluto di scarico in mare di idrocarburi o sostanze inquinanti, a fronte di un divieto soltanto relativo previsto dall'Allegato I, regola 9, della Marpol (5); del resto, la richiamata normativa interna introduce una disciplina difforme da quella di origine internazionale, oltre che per quanto concerne la regolamentazione tecnica ed i connessi profili più propriamente sanzionatori, anche per quanto concerne il risarcimento del danno rispetto a determinate fonti inquinanti, che nel diritto internazionale uniforme trovano una specifica disciplina.
Deve incidentalmente farsi cenno alla tesi (prospettata dallo stesso Pretore che aveva rimesso alla Corte di giustizia la questione pregiudiziale decisa con la sentenza qui pubblicata, successivamente alla definizione di tale pregiudiziale), secondo la quale l'art. 16, comma 2, della legge sulla difesa del mare sarebbe stato abrogato dalla successiva legge 4 giugno 1982, n. 438, che avrebbe operato il recepimento in Italia della Convenzione Marpol 1973 (6). La tesi qui ricordata lascia in effetti adito a qualche perplessità, tenuto conto, fra l'altro, che la legge n. 438 del 1982 si limita autorizzare l'adesione dell'Italia al Protocollo di emendamento del 1978 alla Convenzione Marpol (la quale, tuttavia, non è mai entrata in vigore nel testo base del 1973, ma si considera vincolante per gli Stati che abbiano aderito al Protocollo del 1978). Ed il Protocollo del 1978 non sembra affatto aver innovato alla Convenzione del 1973 relativamente all'estensione del divieto di scarico in mare di idrocarburi.
Si pone il problema delle conseguenze (e della legittimità, anche sul piano del diritto internazionale) della difformità di previsioni fra diritto di formazione interna e diritto internazionale pattizio (7).
Occorre in generale chiedersi se uno Stato possa legittimamente (rispetto all'ordinamento internazionale) dotarsi di una disciplina difforme da quella derivante da una convenzione internazionale che lo vincoli, ma destinata ad avere applicazione soltanto per le fattispecie prive di rilevanza esterna: naturalmente, la questione si pone soltanto in quanto l'ambito di applicazione della convenzione internazionale comprenda anche le ipotesi meramente interne rispetto al singolo ordinamento nazionale. E, al riguardo, deve rilevarsi una certa tendenza espansiva delle più recenti convenzioni internazionali in materia di navigazione, che amplia appunto il loro ambito di applicazione anche alle ipotesi che non presentino collegamenti con più di un singolo ordinamento (8).
Sembra che ad una tale questione debba essere data soluzione diversa a seconda delle finalità perseguite dalla singola convenzione internazionale. In generale sembra che al problema debba essere data una soluzione negativa, e che, di fronte ad un testo di diritto uniforme che ricomprenda nel suo ambito di applicazione anche le ipotesi prive di rilevanza esterna, la possibilità di una deroga per tali ipotesi debba discendere da una riserva validamente apposta, conformemente alla previsione dell'art. 19 della Convenzione di Vienna del 23 maggio 1969 sul diritto dei trattati (9); così, ad esempio, per rimanere nell'ambito del diritto dei trasporti, la c.d. C.C.V. (Convenzione di Bruxelles del 23 aprile 1970) è destinata in via di principio a disciplinare sia i rapporti che presentano un qualche elemento di estraneità rispetto ai singoli ordinamenti nazionali, che quelli che, viceversa, devono essere eseguiti integralmente nel territorio dello Stato in cui sono stati conclusi, ma, relativamente a questi ultimi, l'art. 40, lett. a) consente a ciascuno degli Stati contraenti di escluderli, con apposita riserva, dall'ambito di applicazione della disciplina di diritto univorme (e di tale facoltà si è in effetti avvalsa proprio l'Italia in sede di ratifica. Tuttavia, sembra che una tale conclusione non si adatti al caso della Marpol, che è finalizzata alla totale eliminazione dell'inquinamento marino intenzionale da idrocarburi od altre sostanze pericolose (10), e che dunque sembra dettare soltanto il contenuto minimo dei divieti che gli Stati contraenti si obbligano a far rispettare alle navi assoggettate alla loro sovranità. Conseguentemente, sembra non incompatibile con la Convenzione Marpol l'emanazione da parte degli Stati contraenti di ulteriori divieti (e connesse sanzioni) che gravino soltanto su soggetti sottoposti alla loro sovranità, senza in alcun modo incidere sulla sfera di sovranità di altre Parti contraenti. Del resto, la lettura proposta sembra confortata dalla stessa Convenzione Marpol 1973, che, all'art. 4, par. 1, attribuisce alla giurisdizione dello Stato di nazionalità della nave anche la disciplina sostanziale del divieto di violazione delle sue disposizioni, ovunque sia il luogo in cui avvenga la violazione, «in base alle leggi dell'Amministrazione da cui dipende la nave» (11).
Ma anche a voler assumere che, nel caso di specie, ci si trovi di fronte ad un'ipotesi di illegittimità, rispetto all'ordinamento internazionale, derivante dalla compressione unilaterale dell'ambito di applicazione della disciplina di diritto internazionale pattizio, non sembra tuttavia che una tale ipotizzata illegittimità sia destinata a spiegare un qualche riflesso rilevante nell'ambito dell'ordinamento nazionale.
D'altro canto, nemmeno può assumersi il principio astratto della prevalenza, in base alla specialità della norma di diritto internazionale pattizio (e di quella interna che l'ha introdotta in Italia) sulla norma di produzione nazionale, ancorché entrata in vigore successivamente: ciascun caso dovrà essere esaminato individualmente (12). Ed è appena il caso di ricordare che alla norma di diritto uniforme non può, nel nostro ordinamento costituzionale, attribuirsi un rango sopraordinato (13 ). Da ciò consegue che il giudice italiano può trovarsi a dover applicare una norma di produzione interna, piuttosto che non la norma di diritto uniforme che pur vincolerebbe l'Italia a livello internazionale.
Secondo quanto la stessa motivazione della decisione da cui traiamo spunto ha ben evidenziato, va esclusa la rilevanza, per il diritto comunitario, della compressione unilaterale dell'ambito di applicazione di un Trattato, di cui l'Unione europea non è stata parte. E, dunque, va escluso che la Corte di giustizia delle Comunità europee fosse l'istituzione avanti la quale sollevare una siffatta questione, che non riguarda l'applicazione del Trattato di Roma.
Può aggiungersi che, quand'anche avesse potuto riconoscersi una rilevanza «comunitaria» della disciplina dettata dalla Marpol 1973, ai sensi dell'art. 130 R del Trattato di Roma, avrebbe comunque dovuto tenersi conto (ai fini della valutazione della difforme disciplina nazionale) di quanto previsto dall'art. 130 T dello stesso Trattato, in ordine alla facoltà, per gli Stati membri, di introdurre misure nazionali in tema di tutela ambientale più restrittive di quelle adottate in sede comunitaria (14).
Nel caso di specie, sembra peraltro del tutto pacifico che, dall'ambito di applicazione della convenzione Marpol non siano escluse le fattispecie prive di elementi di estraneità rispetto ad un singolo ordinamento nazionale. Viceversa, come evidenziato dalla decisione della Corte di giustizia, l'ambito di applicazione della legge n. 979 del 1982, per quanto concerne le previsioni che sanzionano lo scarico in mare di sostanze inquinanti al di fuori delle acque territoriali, previsioni per le quali si poneva nel caso di specie il problema dell'applicazione da parte del giudice a quo, sembra comprendere esclusivamente ipotesi che non presentano ulteriori profili di estraneità rispetto all'ordinamento nazionale (15). Deve ancora incidentalmente ricordarsi come si sia a suo tempo discusso proprio dell'interpretazione dell'art. 20 della legge n. 979 del 1982, relativamente all'applicazione delle sanzioni accessorie (ed in particolare della sospensione del titolo professionale), e si sia proposta una lettura di tale norma, in base alla quale le sanzioni in questione sarebbero applicabili al comandante di nazionalità italiana, quale che sia la bandiera della nave comandata (e quindi anche nell'ipotesi di scarico in mare vietato proveniente da nave di bandiera estera, ma comandata da cittadino italiano) (16).

Note:
(1) L'ordinanza di rimessione del Pretore di Ravenna 24 settembre 1992, è pubblicata in Dir. mar. 1993, 475, con nota redazionale di M.G.P.
(2) Almeno nel senso dell'esclusione in alto mare di un potere coercitivo degli Stati diverso da quelli della bandiera: si ricorda in tal senso l'affermazione della Corte permanente di giustizia internazionale del 7 settembre 1927, relativa al caso del vapore «Lotus», in Riv. dir. int. 1927, 560.
(3) Anche se l'esclusione del potere di coercizione, non sembra di per sé escludere anche il potere di emanare norme che concernano le navi straniere in alto mare: cfr. LEANZA, La condizione giuridica delle navi ed il diritto internazionale, in  Nuovi Saggi di diritto internazionale, Torino, 1988, 211, 222. Sull'inquadramento della disciplina in questione nell'ambito delle norme di tutela del bene «mare» (e sul diverso trattamento che viene riservato al comandante di nazionalità italiana rispetto al comandante di altra nazionalità, v. da ultimo GRIGOLI, Valutazioni sistematiche sulla rilevanza della normativa postcodicistica per la tutela dell'ambiente, in Trasporti 64/1994, 9, 24-25.
(4) V. in tal senso le relazioni svolte al Seminario di Roma del 18 marzo 1987 «Problemi giuridici della difesa del mare» da ROMANELLI, Problemi giuridici della difesa del mare, in Dir. trasp. I/1988, 72, 74, e da BAJNO, Profili penalistici della difesa del mare: annotazioni critiche per una ricostruzione del sistema, in Dir. trasp. I/1988, 87, spec. 93, che peraltro evidenzia anche problemi di coordinamento con la stessa legislazione interna italiana (ivi, 90 ss.). V. anche BAJNO - VERGINE - MORANDI, Modelli di incriminazione e indicazioni di riforma per la tutela penale del mare, ne La tutela del mare - Contributi per una discussione (atti della Giornata di studi di Pavia del 25 marzo 1991), Milano, 1992, 71.
(5) Per un'analisi di tale disciplina (e della sua finalizzazione all'attuazione in Italia della Marpol), nonché per ulteriori richiami, v. per tutti: GRIGOLI, Il problema della sicurezza nella sfera nautica, I, Milano, 1989, 12 ss.; dello stesso A., più recentemente, v. Luci ed ombre nella tutela del mare nell'ordinamento interno, in Giust. civ., 1994, II, 247, 254.
(6) Pret. Ravenna, 24 ottobre 1994, imp. Peralta, inedita.
(7) Va ancora aggiunto che il legislatore nazionale, con la legge n. 979 del 1982 non sembra aver tenuto nel debito conto anche la necessità di un coordinamento con la Convenzione di Montego Bay del 19 dicembre 1982 sul diritto del mare, e sulle sue previsioni in materia di inquinamento: cfr. RIGHETTI, Trattato di diritto marittimo, I, Milano, 1987, 609. Va incidentalmente ricordato come il problema della derogabilità nei singoli ordinamenti nazionali delle norme di convenzioni internazionali, sia stato già affrontato rispetto alla definizione dei campi di applicazione della disciplina del risarcimento del danno ambientale marino dettata dall'art. 21 della stessa legge n. 979 del 1982 rispetto alle previsioni della Convenzione di Bruxelles del 29 novembre 1969 sulla responsabilità civile (c.d. «C.L.C. 1969») e della correlata Convenzione di Bruxelles del 18 dicembre 1971 (c.d. «I.F.C. 1971»), entrambe relative al danno da inquinamento da idrocarburi. Posto che tali ultime convenzioni sembrano applicabili anche alle ipotesi in cui manchi un elemento di estraneità rispetto all'ordinamento interessato (BERLINGIERI, Diritto marittimo, in Digesto delle discipline privatistiche, Sez. Commerciale, IV, Torino, 1989, 647, 650. Tuttavia, in senso opposto, v. DU PONTAVICE, Conventions internationales et droit interne (les conventions internationales en matière de transport maritime ou aérien étendent-elles leur objet aux relations internes ou ne governent-elles que les relations internationales?), in Ann. dr. mar. aér. 1980, 18, 55 ss.), si è dovuto verificare se la legge n. 979 del 1982 non abbia posto in essere una deroga (per le sole ipotesi prive di rilevanza esterna rispetto all'ordinamento italiano), rispetto alla disciplina dettata dalle due richiamate convenzioni di Bruxelles (ratificate con legge 6 aprile 1977, n. 185): tale ipotesi è stata esclusa sulla base della specialità della disciplina di diritto uniforme rispetto a quella nazionale, pur adottata in epoca posteriore (cfr. COMENALE PINTO, La responsabilità per inquinamento da idrocarburi nel sistema della C.L.C. 1969, Padova, 1993, 51 ss.; in senso opposto, v. CAMARDA, Convenzione «Salvage 1989»,  Milano, 1992, 62).
(8) Per la distinzione fra «convenzioni internazionali che contengono delle leggi uniformi destinate ad incorporarsi nell'ordinamento interno degli Stati contraenti, sostituendo le norme preesistenti» e «convenzioni internazionali che pongono regole per le sole fattispecie internazionali», v. BALLARINO, Diritto internazionale privato, Padova, 1982, 515.
(9) Sembra trattarsi comunque di una di quelle ipotesi in cui «il legislatore restringe a proprio arbitrio l'applicazione della norma internazionale», violando così «gli obblighi a lui imposti dalla partecipazione alla Convenzione», e la cui conseguenza è la possibilità per gli altri Stati contraenti di invocare la responsabilità internazionale dello Stato che abbia posto in essere un tale comportamento: sul punto v. in generale BARIATTI, L'interpretazione delle convenzioni internazionali di diritto uniforme, Padova, 1986, 157 s.
(10) Si legge infatti nel Preambolo della Convenzione che la stessa è espressione dell'intenzione degli Stati contraenti di «achieve the complete elimination of intentional pollution of the marine environment by oil and other harmful substances».
(11) Si è osservato in dottrina che, così rimettendo alla discrezionalità dello Stato della bandiera la costruzione del regime sanzionatorio, si è venuto a riproporre il medesimo limite che già caratterizzava la precedente Convenzione di Londra del 12 maggio 1954 (c.d. Oilpol 1954): v. in tal senso GRIGOLI, Il diritto della navigazione fra codificazione e decodificazione, I, Napoli, 1993, 26. La Convenzione di Montego Bay del 10 dicembre 1982 sul diritto del mare, nella parte XII, ha introdotto a sua volta regole per la soluzione dei conflitti fra Stato costiero e Stato della bandiera (privilegiando la giurisdizione di quest'ultimo) per quanto concerne la repressione delle infrazioni in materia di inquinamento commesse al di fuori delle acque territoriali o delle acque interne (art. 228): cfr. SCOVAZZI, Norme penali sostanziali e trattati internazionali sulla protezione dell'ambiente marino, ne La tutela del mare - Contributi per una discussione, 17, 18 - 19.
(12) Pur in un contesto in cui si ritiene di poter individuare una linea di tendenza del nostro ordinamento a veder affermare la prevalenza della norma di attuazione dei trattati internazionali su altre norme di produzione nazionale coesistenti, ed in ipotesi di uguale valore formale, FABOZZI, L'attuazione dei trattati internazionali mediante ordine di esecuzione, Milano, 1961, 162 s., esprime perplessità sul criterio (seguito in prevalenza dalla giurisprudenza) di affermare tale prevalenza comunque in base al principio di specialità.
(13) E' pacifico, infatti, che la clausola di adeguamento automatico del nostro ordinamento al diritto internazionale generalmente riconosciuto, di cui all'art. 10 Cost., non opera rispetto al diritto pattizio (fra le narie decisioni sul punto, v. C. cost., 13 maggio 1987, n. 153, in Foro it., 1987, I, 1965; C. cost., 6 giugno 1989, n. 323, in Giust. civ., 1989, I, 1771).
(14) CARAVITA, I principi della politica comunitaria in materia ambientale, in Riv. giur. amb. 1991, 211 e CAMARDA, Convenzione «Salvage 1989» e protezione dell'ambiente marino, cit., 89 rilevano peraltro come una tale disposizione comporti il rischio che attraverso di essa, possano essere dissimulate misure limitative della concorrenza.
(15 ) Sulla rispondenza della ricostruzione della Corte di giustizia al quadro normativo italiano, v. il commento di BOI, Difesa del mare, penalizzati i nostri comandanti, in Tecnologie & trasporti per il mare, 1/1995, 46.
(16) LIVATINO, Brevi note sui profili penalistici della legge 31 dicembre 1982, in Atti del Seminario di studio di Agrigento su «La nuova legge di difesa del mare», richiamato da GRIGOLI, Il diritto della navigazione fra codificazione e decodificazione, I, cit., 74.

MICHELE M. COMENALE PINTO