massime 
Corte di Cassazione
Sez. 2, Sentenza n. 28235 del 26 novembre 2008
Presidente: Vella A.  Estensore: Oddo M.  Relatore: Oddo M.  P.M. Leccisi G. (Parz. Diff.)
Prov. Prato (Giovannelli ed altro) contro Mazzei ed altri (Piccioli)
(Sentenza impugnata: Trib. Prato, 28 giugno 2004)

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE SECONDA
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. VELLA Antonio - Presidente -
Dott. SCHETTINO Olindo - Consigliere -
Dott. ODDO Massimo - rel. Consigliere -
Dott. PICCIALLI Luigi - Consigliere -
Dott. DE CHIARA Carlo - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso n. 28366/04 proposto il 16 dicembre 2004 da:

Provincia di Prato - in persona del presidente Logli Massimo - rappresentata e difesa in virtù di determinazione n. 3663 del 5 novembre 2004 e procura speciale in calce al ricorso dall'avv. GIOVANNELLI MAURO ed elettivamente domiciliata in Roma, Lungotevere Flaminio, n. 46, pal. 4^, sc. B, presso il Dott. Gianmarco Grez;
- ricorrente -
contro
Mazzei Filippo, Mazzei Piero, Mazzei Massimo, Cotroneo Andrea, Guidi Alessandro e la Ecoambiente S.r.l. - in persona del legale rappresentante Mazzei Massimo - rappresentati e difesi in virtù di procura speciale in calce al controricorso dall'avv. PICCIOLI GIUSEPPE del foro di Prato e dall'avv. Cesare Romano Carello, presso il quale sono elettivamente domiciliati in Roma, alla via Silvio Pellico, n. 24;
- controricorrenti -
e
sul ricorso n. 2317/05 proposto il 24 gennaio 2005 da:
Mazzei Filippo, Mazzei Piero, Mazzei Massimo, Cotroneo Andrea, Guidi Alessandro e la Ecoambiente S.r.l. - in persona del legale rappresentante Mazzei Massimo - rappresentati e difesi in virtù di procura speciale in calce al controricorso dall'avv. Giuseppe Piccioli del foro di Prato e dall'avv. Cesare Romano Carello, presso il quale sono elettivamente domiciliati in Roma, alla via Silvio Pellico, n. 24;
- controricorrenti ricorrenti incidentali -
contro
Provincia di Prato - in persona del presidente Logli Massimo - rappresentata e difesa in virtù di determinazione n. 3663 del 5 novembre 2004 e procura speciale in calce al ricorso dall'avv. Mauro Giovannelli ed elettivamente domiciliata in Roma, Lungotevere Flaminio, n. 46, pal. 4^, sc. B, presso il Dott. Gianmarco Grez;
- controricorrente al ricorso incidentale -
avverso la sentenza del Tribunale di Prato n. 804 del 28 giugno 2004 - non notificata;

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza dell'8 ottobre 2008 dal Consigliere Dott. Massimo Oddo;
udito per la ricorrente principale l'avv. Mauro Giovannelli;
udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. LECCISI Giampaolo, che ha concluso per l'accoglimento del ricorso principale limitatamente al primo motivo ed il rigetto di quello incidentale.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con ricorso del 30 luglio 2003, Filippo, Piero e Mazzei Massimo, Andrea Controneo, Alessandro Guidi e la Ecoambiente S.r.l. proposero opposizione innanzi al Tribunale di Prato avverso le ordinanze n. 2066, 2067, 2068, 2069 e 2070 del 30 giugno 2003, con le quali la Provincia di Parma aveva loro ingiunto il pagamento delle sanzioni amministrative, rispettivamente, di Euro 65.068,32, Euro 18.598,32, Euro 37.186,32, Euro 139.420,32 e Euro 120.832,32, in relazione alla violazione del D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, art. 15 e art. 52, comma 3, perché: 1) nei formulati di trasporto dei rifiuti emessi nel periodo ricompreso tra il novembre 2000 ed il febbraio 2001 avevano indicato quale luogo di destinazione l'impianto della Ecoambiente S.r.l., posto nella via Pistoiese, n. 323/L, del Comune di Signa, mentre da accertamenti eseguiti era emerso che i rifiuti non erano stati conferiti presso detto impianto; 2) i trasporti erano stati effettuati con formulari inesatti, in quanto avevano avuto ad oggetto rifiuti di fibre tessili lavorate miste (CER 040208) e non i dichiarati rifiuti di fibre tessili grezze principalmente di origine animale (CER 040202).
La Provincia si costituì per resistere all'opposizione ed il Tribunale con sentenza del 28 giugno 2004 accolse il ricorso, rigettando l'eccezione di incompetenza per territorio dell'Ente ad emettere i provvedimenti sanzionatori ed osservando che l'indicazione nei formulari di trasporto dei rifiuti di una destinazione diversa da quella effettiva, rimasta sconosciuta, non integrava la violazione contestata, essendo funzione della disposizione contenuta nel D.Lgs. n. 22 del 1997, art. 15, unicamente quella di condizionare la legittimità del trasporto all'indicazione di un luogo di scarico dei rifiuti, onde verificarne successivamente il rispetto. La Provincia di Prato è ricorsa con due motivi per la cassazione della sentenza ed i Mazzei, il Controneo, il Guidi e la società Ecoambiente hanno resistito con controricorso, proponendo un contestuale motivo di ricorso incidentale condizionato, avverso il quale la Provincia ha proposto controricorso.
Tutte le parti hanno depositato memorie.

MOTIVI DELLA DECISIONE

A norma dell'art. 335, c.p.c., va disposta la riunione dei ricorsi proposti in via principale incidentale avverso la medesima sentenza. Con il primo motivo, il ricorso principale deduce, in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 3, la violazione e falsa applicazione del combinato disposto del D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, artt. 15 e 52. La sentenza avrebbe errato nel ritenere che l'indicazione dell'impianto di destinazione nel formulario di trasporto dei rifiuti, imposta dal D.Lgs. n. 22 del 1997, art. 15, comma 1, lett. c), avesse natura formale e funzione esclusiva di condizionare "la legittimità del luogo di effettivo scarico dei rifiuti". Secondo la ricorrente funzione del formulario di trasporto è quella di consentire l'immediato controllo su una delle fasi della gestione dei rifiuti e la sanzione prevista dall'art. 52, comma 3, D.Lgs. cit., per "chiunque... indica nel formulario stesso dati incompleti inesatti", non può conseguentemente che concernere anche l'indicazione di un impianto di destinazione dei rifiuti diverso da quello effettivo, ferma la sensibile riduzione della sanzione, prevista dall'art. 52, comma 4, nell'ipotesi in cui il formulario, nonostante gli errori e le inesattezze, contenga comunque "tutti gli elementi per ricostruire le informazioni dovute per legge". Con il secondo motivo, deduce, in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 4, la violazione e/o falsa applicazione dell'art. 112, c.p.c.. Il Tribunale, escludendo la sanzionabilità ai sensi del D.Lgs. n. 22 del 1997, art. 52, comma 3, dell'indicazione nel formulario di trasporto dei rifiuti di un impianto di destinazione diverso da quello effettivo, si sarebbe pronunciato su una questione non sollevata dagli opponenti, essendosi essi limitati nel ricorso avverso l'ordinanza - ingiunzione a contestare che i rifiuti fossero stati conferiti ad un impianto diverso da quello indicato nei formulari.
Con l'unico motivo, il ricorso incidentale condizionato denunzia, in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 3, la violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 22 del 1997, art. 55, e la violazione o falsa applicazione della L. n. 689 del 1981, artt. 13 e 17, ribadendo l'eccezione di nullità dell'ordinanza - ingiunzione per l'incompetenza territoriale della Provincia di Prato alla sua emissione.
Assumono i ricorrenti che la violazione prevista dal D.Lgs. n. 22 del 1997, art. 15, lett. c) e art. 52, comma 3, si perfezionerebbe al termine del trasporto, giacché soltanto in tale momento è possibile verificare il conferimento dei rifiuti ad un impianto diverso da quello indicato come destinazione nel formulario e che la competenza a sanzionare la violazione sarebbe spettata, pertanto, alla Provincia di Firenze, nel cui territorio non sarebbero stati recapitati i rifiuti od alla Provincia di effettiva diversa destinazione dei singoli trasporti.
Preliminare nell'ordine logico è l'esame del secondo motivo di ricorso principale, che attiene al rilievo d'ufficio di un motivo di nullità dell'ordinanza-ingiunzione non fatto valere con l'opposizione.
Il motivo è fondato.
Questa Corte ha ripetutamente affermato il principio che l'opposizione avverso l'ingiunzione di pagamento di una somma di denaro a titolo di sanzione amministrativa, di cui al L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 22 e segg., configura l'atto introduttivo di un giudizio di accertamento della pretesa sanzionatoria, il cui oggetto è delimitato, per l'opponente, dalla causa petendi a fondamento dell'opposizione stessa, e, per l'Amministrazione, dal divieto di dedurre motivi o circostanze, a sostegno di detta pretesa, diverse da quelle enunciate con la ingiunzione (cfr.: Cass. civ., sez. un., sent. 19 aprile 1990, n. 3271).
Salve le ipotesi di inesistenza, il giudice non ha quindi il potere di rilevare d'ufficio ragioni di nullità del provvedimento opposto o del procedimento che l'ha preceduto, nemmeno sotto il profilo della disapplicazione del provvedimento stesso, ostandovi il principio di cui all'art. 112 c.p.c., che vieta al giudice di porre a fondamento della decisione fatti estranei alla materia del contendere, introducendo nel processo un titolo nuovo e diverso da quello enunciato dalla parte a sostegno della domanda (cfr.: Cass. Civ., sez. 2^, Sent. 14 giugno 2006, n. 13751; Cass. Civ., sez. 1^, sent. 21 luglio 2005, n. 15333).
Non è contestato che, come risulta dalla esposizione della vicenda processuale contenuta nella sentenza impugnata, gli opponenti avevano dedotto a fondamento dell'opposizione, per quello che interessa, oltre all'incompetenza della Provincia di Prato ad emettere l'ordinanza-ingiunzione: a) la mancata commissione della violazione, giacché tutti i rifiuti menzionati nei verbali di contestazione sarebbero stati effettivamente recapitati all'impianto di destinazione indicato nei formulari di trasporto; b) l'estinzione dell'obbligazione pecuniaria per omessa notifica del verbale di accertamento; c) la nullità della notifica del provvedimento a Filippo Mazzei nella qualità di legale rappresentante della Ecoambiente; d) l'incompetenza interna del funzionario effettivo autore dei provvedimenti; d) l'omessa applicazione della L. n. 689 del 1981, art. 8 bis, e D.Lgs. n. 22 del 1997, art. 52, comma 4. Nessuna questione avevano sollevato gli opponenti in ordine alla astratta configurabilità della fattispecie sanzionata, essendosi essi limitati a contestarne la concreta esistenza, ed il rilievo della stessa, lungi dal risolversi nella diversa qualificazione giuridica dei fatti propospettata dai controricorrenti, ha comportato quindi l'accoglimento di un motivo di nullità dell'ordinanza- ingiunzione non fatto valere tempestivamente e rispetto al quale l'iniziativa del giudice ostava alla sanatoria ipotizzata nel controricorso, perché la Provincia di Prato "a ben vedere, ha introdotto l'argomento accettando così il contraddittorio sul punto".
Alla fondatezza del secondo motivo segue l'assorbimento del primo motivo di ricorso principale.
Infondato, altresì, è l'unico motivo di ricorso incidentale, che va esaminato essendone venuta meno la condizione posta di resistenza della sentenza al ricorso principale.
Il luogo ove è stata commessa la violazione amministrativa, in base al quale devono essere individuati sia l'autorità amministrativa alla quale spetta di emettere il provvedimento sanzionatorio e sia il giudice funzionalmente ed inderogabilmente competente in ordine all'opposizione, si identifica con il luogo in cui la violazione è stata accertata, sempre che in tale luogo sia riscontrabile una porzione temporale dell'intero elemento materiale tipicizzato dalla norma sanzionatrice, restando di conseguenza esclusa, anche quando la violazione presenti caratteri di continuità o permanenza, la configurabilità di competenze concorrenti di più autorità (cfr.:
Cass. civ., sez. 3^, sent. 18 febbraio 2000, n. 1876; Cass. civ., sez. un., sent. 17 giugno 1988, n. 4131).
Orbene, il D.Lgs. n. 22 del 1997, art. 15, comma 1, nel disporre che durante che il trasporto effettuato da enti o imprese i rifiuti devono essere accompagnati da un formulario di identificazione, dal quale deve risultare, tra l'altro, l'impianto di destinazione, ed il successivo art. 52, comma 3, nel sanzionare chi nel formulario indica dati incompleti o inesatti, valgono a configurare un illecito di natura permanente, in quanto la condotta che ne integra gli estremi si realizza al momento dell'inizio del trasporto e si protrae per tutta la durata di esso.
Ne consegue che la competenza ad emettere l'ordinanza - ingiunzione rientrava nella competenza della Provincia di Prato, nel cui territorio era iniziato il trasporto ed erano state accertate le violazioni, tanto secondo la disciplina dettata dalla L. n. 689 del 1981, quanto a norma del D.Lgs. n. 11 del 1997, art. 55, il quale dispone che, fatte salve le altre disposizioni della L. n. 689 del 1981, in materia di accertamento degli illeciti amministrativi, all'irrogazione delle sanzioni amministrative provvede la Provincia nel cui territorio è stata commessa la violazione, e neppure sarebbe utilmente invocabile per analogia l'art. 8 c.p.p., posto che lo stesso radica la competenza per territorio relativamente ai reati permanenti nel luogo nel quale ha avuto inizio la consumazione. Alla fondatezza del secondo motivo di ricorso segue la cassazione della sentenza impugnata con rinvio, anche per le spese, ad altro giudice del Tribunale di Prato.

P.Q.M.

Riunisce i ricorsi.
Accoglie il secondo motivo del ricorso principale, assorbito il primo, e rigetta il ricorso incidentale.
Cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese, ad altro giudice del Tribunale di Prato.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 8 ottobre 2008. Depositato in Cancelleria il 26 novembre 2008


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