massime 
 Corte di Cassazione
Sez. U, Ordinanza n. 24672 del 24 novembre 2009
Presidente: Carbone V.  Estensore: Mazziotti Di Celso L.  Relatore: Mazziotti Di Celso L.  P.M. Martone A. (Diff.)
Coppola (Verde Giovanni ed altro) contro Procuratore Reg. c/o Corte conti Lazio (Proc. Gen Corte Conti)


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. CARBONE Vincenzo - Primo Presidente -
Dott. SENESE Salvatore - Presidente di sezione -
Dott. ELEFANTE Antonino - Presidente di sezione -
Dott. VIDIRI Guido - Consigliere -
Dott. ODDO Massimo - Consigliere -
Dott. MAZZIOTTI DI CELSO Lucio - rel. Consigliere -
Dott. SEGRETO Antonio - Consigliere -
Dott. FORTE Fabrizio - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA
sul ricorso 21714/2008 proposto da:

COPPOLA GUIDO, elettivamente domiciliato in ROMA, VIALE GIULIO CESARE 14, presso lo studio degli avvocati GROSSI Dante, VERDE GIOVANNI, che lo rappresentano e difendono, per procura a margine del ricorso;
- ricorrente -
contro
PROCURATORE REGIONALE PRESSO LA CORTE DEI CONTI - SEZIONE GIURIDIZIONALE REGIONALE PER IL LAZIO, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BAIMONTI 25;
- controricorrente -
per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 67892/2008 (V2007/01313) della CORTE CONTI per il LAZIO;

uditi gli avvocati Dante GROSSI, Giovanni VERDE;
udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 27/10/2009 dal Consigliere Dott. LUCIO MAZZIOTTI DI CELSO;
lette le conclusioni scritte dal Sostituto Procuratore Generale Dott. Raffaele CENICCOLA, il quale chiede che le Sezioni Unite, in Camera di consiglio, dichiarino la giurisdizione della Corte dei Conti, con le statuizioni di legge; ed udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dottor MARTONE Antonio, il quale chiede, in difformità delle conclusioni scritte, che venga dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

La Procura regionale della Corte dei Conti presso la sezione giurisdizionale per il Lazio, con atto notificato in data 1 luglio 2008 citava in giudizio il sig. Guido Coppola titolare della ditta COMIR sas di Formia che, per diversi anni, aveva svolto servizio di manutenzione e riparazione degli autobus dell'azienda, a totale partecipazione pubblica, COTRAL spa, Azienda regionale di Trasporto chiedendo la sua condanna al pagamento, in favore dell'erario, della somma di Euro 4.159.137,03 ed in solido con lui, e nei limiti del rispettivo contributo causale, di alcuni dipendenti dell'azienda pubblica.
A sostegno della domanda esponeva che da un'indagine della Guardia di Finanza, delegata dalla Procura della Repubblica di Latina, era emersa una grossa frode perpetrata ai danni della COTRAL dalla ditta del Coppola che, in ambito penale, aveva già dato luogo ad una richiesta di rinvio a giudizio del soggetto più volte citato, in concorso con alcuni dipendenti della ditta di trasporti pubblici, per i delitti di corruzione, truffa aggravata ed altro.
In particolare, i finanzieri avevano acclarato che alcune ditte ed "cartiere" avevano emesso a favore della COMIR, dal 1999 al 2003, fatture per operazioni inesistenti aventi ad oggetto la vendita di pezzi di ricambio di autobus, pezzi che corrispondevano agli stessi tipi utilizzati dalla ditta nella riparazione dei mezzi ad essa affidati per la manutenzione dalla COTRAL.
L'indagine, poi, aveva fatto emergere che in molti casi le prestazioni di manutenzione liquidate figuravano eseguite su autobus che, secondo le apposite bolle di trasporto, apparivano ricoverati in officina ma che, in realtà, dai rapporti di servizio giornalieri degli autisti, risultavano impiegati in regolare servizio di linea. Dai confronti effettuati sui documenti contabili della COMIR si evinceva anche la fatturazione di corrispettivi per pezzi di ricambio destinati agli autobus, eccedenti i corrispondenti acquisti. Infine, l'aumento artificioso dei corrispettivi fatturati verso l'azienda pubblica trovava anche conferma dall'analisi delle voci di manodopera fatturate ed addebitate alla COTRAL; il numero complessivo, infatti, risultava enormemente superiore a quello stimabile, in relazione all'effettiva forza lavoro di cui disponeva la COMIR.
Sulla base delle indagini più volte menzionate la Procura Regionale avanzava anche ricorso per sequestro conservativo dei beni del Coppola Guido fino alla concorrenza del danno cosi come quantificato e poco sopra indicato.
Per quanto riguarda le ragioni per cui si riteneva sussistesse la giurisdizione del giudice contabile, il rappresentante dell'Accusa presso l'organo giurisdizionale speciale riteneva di poter configurare un "inserimento organico di fatto" del Coppola nell'organizzazione dell'attività della COTRAL, favorito e reso possibile anche dal comportamento infedele ed illecito dei dipendenti dell'azienda di trasporto che avevano colluso con il Coppola citato.
Tale inserimento poteva evincersi da una serie di indici, quali in particolare:
- la quasi esclusività dell'attività svolta dalla ditta facente capo a Coppola per la manutenzione e riparazione degli autobus della COTRAL;
- l'esercizio di fatto di poteri propri dell'azienda quale quello di autocertificare la presenza presso la sua officina di autobus in realtà circolanti;
- l'esercizio del potere di autodichiarazione della forza lavoro della ditta;
- l'ingerenza di fatto in atti di gestione del servizio di manutenzione da parte del Coppola con il potere di farsi liquidare falsi interventi di riparazione;
- la gestione di fatto di un vero e proprio servizio di manutenzione degli autobus della COTRAL, con la possibilità di reperire lui stesso altri prestatori d'opera quali carrozzieri e meccanici per lo svolgimento di altri lavori, per i quali i predetti fatturavano a favore della COMIR.
Con decreto presidenziale veniva emesso il richiesto sequestro preventivo che successivamente veniva confermato dal giudice designato.
Contro il provvedimento proponeva reclamo il Coppola contestando sia il merito dell'azione sia la giurisdizione della Corte dei Conti. La sezione giurisdizionale respingeva il reclamo confermando il provvedimento cautelare e, quindi, ritenendo, sia pure in via incidentale, sussistente nella vicenda la giurisdizione della Corte dei Conti.
Per quanto qui interessa, secondo il giudice dell'impugnazione cautelare effettivamente gli elementi raccolti dalla Procura contabile consentivano di ritenere fondata l'ipotesi accusatoria dell'inserimento del Coppola Guido nell'organizzazione aziendale della COTRAL spa.
Ai sensi dell'art. 41 c.p.c., comma 1, il Coppola, con un lungo e particolarmente articolato ricorso, proponeva regolamento preventivo di giurisdizione, chiedendo alle Sezioni unite della Corte di Cassazione di voler dichiarare che, delle domande di merito formulate, dovesse occuparsi il Giudice ordinario e non la Corte dei Conti.
Preliminarmente evidenziava che in tanto è possibile esercitare un giudizio di responsabilità dinanzi al giudice contabile in quanto - secondo la giurisprudenza consolidata della Suprema Corte di Cassazione - il soggetto verso il quale l'azione sia portata sia stato investito, da parte della pubblica amministrazione, di compiti e funzioni comportanti l'esercizio di poteri autoritativi e l'assunzione della veste di agente dell'amministrazione medesima. Nell'ipotesi de qua, invece, mancherebbero assolutamente i caratteri soggettivi in presenza dei quali è legittimo l'esercizio di un'azione di responsabilità contabile e ciò sia che si valuti la domanda introduttiva della Procura contabile in astratto (e cioè secondo la sua prospettazione) sia che la si valuti in concreto (e cioè in relazione ai riscontri a sostegno di quanto prospettato). La prospettazione della Procura "in astratto" di un inserimento organico del Coppola nella COTRAL sarebbe smentita sotto più aspetti.
In primo luogo, elementi contrari deriverebbero dalla lettura delle disposizioni contrattuali regolanti i rapporti fra le parti. Queste dimostrano come non fosse necessario al Coppola ingerirsi nella gestione della società per autoattribuirsi poteri decisionali in ordine agli interventi manutentivi; i poteri in questione, infatti, erano già previsti e riconosciuti dalle norme contrattuali. Non potevano, inoltre, i dipendenti ritenuti collusi rendere possibile l'ingresso di fatto nella struttura aziendale del titolare della Comir sas, sia perché essi rivestivano ruoli marginali e non di rilevo decisionale nella COTRAL e, comunque, seppure avessero favorito in qualche modo il Coppola avrebbero agito non nell'ambito dell'organizzazione della società pubblica ma ponendosi dichiaratamente contro il loro stesso ente.
Seppure poi si volesse ritenere in astratto plausibile la tesi dell'inserimento organico dell'imprenditore privato nell'organico dell'ente pubblico, secondo il ricorrente essa non risulterebbe in concreto provata perché le indagini della Guardia di Finanza, ed in particolare l'esame delle persone informate dei fatti, dimostrerebbero con chiarezza il contrario.
Si tratta, in questo caso, di elementi che, pur attenendo al fatto materiale, possono e debbono essere valutati dalla Corte di Cassazione che, in sede di decisione del ricorso per regolamento di giurisdizione, sarebbe legittimata direttamente all'apprezzamento dei fatti storici.
Il ricorrente, inoltre, ritiene che vi siano ulteriori elementi che dimostrano l'assoluta infondatezza della tesi dell'Accusa circa l'inserimento organico di esso Coppola nella struttura organizzativa della COTRAL; in particolare:
- il rapporto contrattuale fra la COTRAL e la COMIR non può essere, nè formalmente ne' sostanzialmente, qualificato come appalto, se non per una parte minore (relativa al risanamento degli automezzi), non oggetto di specifica contestazione; si è in presenza, invece, di specifiche "commesse" di volta in volta affidate sulla base delle esigenze del momento, con contratti di adesione predisposti dalla COTRAL e stipulati ad hoc;
- perché un privato, estraneo all'organizzazione, possa di fatto divenire gestore di un settore (quale quello della manutenzione degli autobus) è necessario uno stretto collegamento con persone intranee all'ente, in grado di indirizzare le scelte di questo organismo; i dipendenti, invece, indicati come "collusi" con il Coppola nelle indagini della GDF, svolgevano - come già poco sopra evidenziato - ruoli che non avrebbero mai consentito loro di inserire l'intimato nella struttura sociale;
- per affermare il ruolo di intraneo di fatto del Coppola, la Procura contabile ha affermato che la società gestita da costui, la Comir sas, avrebbe lavorato quasi esclusivamente per la COTRAL, lì dove essa - come emerge dalle scritture contabili ha svolto attività anche per i soggetti diversi dall'Azienda regionale di trasporti. Infine, il ricorrente dedicava un ultima parte del proprio atto al merito delle contestazioni mossegli, pur non essendo rilevante ai fini dell'individuazione della giurisdizione, ma solo per evitare di far apparire il proposto regolamento funzionale ad evitare un giudizio di responsabilità; riteneva, infatti, di poter dimostrare l'assoluta regolarità dell'attività svolta per l'Azienda di trasporto e l'assenza di qualsivoglia danno o comunque frode. Si costituiva con regolare controricorso la Procura regionale presso la Corte dei Conti sez. Lazio.
In via preliminare chiedeva dichiararsi l'inammissibilità del ricorso per non essere stato formulato il quesito ex art. 366 bis c.p.c., e, nel merito, affermarsi la giurisdizione della Corte dei Conti.
Si riportava, di fatto, integralmente a quanto già evidenziato in sede di ricorso introduttivo sul punto de quo.
Aggiungeva, inoltre, che se si vuoi dare alle norme sulla giurisdizione contabile e sul potere d'azione del p.m. contabile - ed in particolare all'art. 103 Cost., L. n. 20 del 2004, art. 1, comma 4, R.D. n. 1038 del 1933, art. 26, come autenticamente interpretato dalla L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 174, R.D. n. 1214 del 1934, art. 52 - un significato coerente con il sistema e con il principio costituzionale della pienezza della tutela giurisdizionale esse devono essere interpretate in modo da potersi affermare il seguente principio di diritto "la giurisdizione contabile si estende all'agente non formalmente dipendente o amministratore dell'ente danneggiato, quando si contesti l'illecito arricchimento conseguito con frode per mezzo della partecipazione, in via di fatto, ad attività proprie dell'ente pubblico o comunque finalizzate, anche in via sperimentale, ad un servizio pubblico, quando ciò sia reso possibile per il concorso doloso o colposo del personale interno dell'ente".
Il P.G. al quale gli atti sono stati trasmessi ai sensi dell'art. 375 c.p.c., ha chiesto dichiararsi la giurisdizione della Corte dei Conti.
Il ricorrente ha depositato memoria.

MOTIVI DELLA DECISIONE

La riferita questione di giurisdizione va risolta dichiarando la giurisdizione della Corte dei Conti.
Il Procuratore Generale, nella sua requisitoria scritta, ha osservato quanto segue:
"Premesso che, come è giurisprudenza costante della Suprema Corte, la disposizione di cui all'art. 366 bis c.p.c., non si applica ai regolamenti preventivi (Sez. Un. N. 22059 del 2007), a parere del requirente, nella fattispecie in esame va dichiarata la giurisdizione della Corte dei Conti sulla base delle considerazioni che seguono. Ai fini del riconoscimento della giurisdizione della Corte dei Conti per danno erariale nei confronti di amministratori e dipendenti per fatti commessi dopo l'entrata in vigore della L. n. 20 del 1994, in ragione del sempre più frequente operare dell'amministrazione al di fuori degli schemi del regolamento di contabilità dello Stato e tramite soggetti non organicamente inseriti è irrilevante il titolo in base al quale la gestione del pubblico danaro è svolta, potendo consistere in un rapporto di pubblico impiego o di servizio, ma anche in una concessione o in un contratto di diritto privato: il baricentro per discriminare la giurisdizione contabile da quella ordinaria si è, infatti, spostato dalla qualità del soggetto, che può essere un privato o un ente pubblico non economico, alla natura del danno e degli scopi perseguiti (Sez. Un. n. 19815 e n. 11654 del 2008, n. 14101 del 2006, n 10073 del 2005).
L'attività svolta da una società avente ad oggetto interventi in settori di rilevanza pubblica determina l'inserimento della società nell'apparato organizzativo della p.a., dando luogo ad un rapporto di servizio, configurabile non più soltanto nell'ambito del rapporto organico o di impiego pubblico, pienamente idoneo a giustificare l'esercizio della giurisdizione contabile di responsabilità (Sez. Un. n. 24002 del 2007).
Presupposto per la responsabilità amministrativa è l'esistenza di una relazione funzionale tra l'autore dell'illecito causativo di un danno patrimoniale e l'ente che subisce tale danno, la quale configurabile, non solo quando intercorra un rapporto di impiego in senso stretto, ma anche quando sia ravvisabile comunque un rapporto di servizio in senso lato, in quanto il soggetto, pur se estraneo alla p.a., venga investito, anche di fatto, dello svolgimento in modo continuativo di una data attività in favore della p.a. (Sez. Un. n. 22652 del 2008).
Dall'applicazione di tali principi alla fattispecie in esame,consegue che spetta alla Corte dei Conti il potere di decidere sulla domanda di risarcimento del danno erariale avanzata dal Procuratore regionale contro un soggetto legato da un rapporto giuridico con una s.p.a. a totale capitale pubblico che svolge in servizio pubblico e le cui perdite patrimoniali sono destinate a risolversi in danno degli enti pubblici azionisti e quindi in danno erariale, quando si deduce, a fondamento dell'azione, che tale rapporto, indipendentemente dalla sua natura giuridica, ha costituito l'occasione per comportamenti fraudolenti in danno dell'ente, posti in atto dal soggetto in questione con il concorso doloso o colposo di agenti interni all'ente pubblico e con l'esercizio di poteri di fatti tali da consentirgli di interferire sulle modalità di esecuzione di prestazioni strumentali all'attività dell'ente e sulle procedure di liquidazione dei compensi allo scopo di trame illecito profitto".
La Corte condivide le riportate osservazioni del Pubblico Ministero e le fa proprie in quanto non validamente contraddette dalle opposte osservazioni e critiche al riguardo mosse dal ricorrente con la depositata memoria e relative essenzialmente all'asserita insussistenza nella specie sia dell'inserimento della ditta del Coppola nell'apparato organizzativo della P.A., sia di interventi in settori di rilevanza pubblica trattandosi nella specie di manutenzione e/o riparazione di mezzi di pubblico trasporto. In particolare secondo parte ricorrente mancherebbe l'instaurazione di un rapporto continuativo con la Cotral posto che l'officina di esso Coppola "eseguiva le singole riparazioni a richiesta" per cui non vi sarebbe "stato alcun esercizio di fatto di poteri della Cotral". Va in proposito evidenziato che il dato essenziale che radica la giurisdizione contabile è rappresentato essenzialmente dall'evento dannoso verificatosi a carico di un p.a. e non dal quadro di riferimento pubblico o privato nel quale si colloca la condotta produttiva del danno: la detta giurisdizione sussiste quindi anche con riguardo a fatti posti in essere da privati. Per incardinare la giurisdizione della Corte dei Conti è necessaria e sufficiente l'allegazione di una fattispecie oggettivamente riconducibile allo schema indicato. Afferisce invece al merito ogni problema relativo all'effettiva esistenza del danno e del rapporto di impiego o di servizio del suo autore.
Da ciò consegue che, come precisato da questa Corte, è inammissibile il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione proposto in relazione ad un giudizio per responsabilità contabile pendente dinanzi alla Corte dei conti, ove con esso si deduca (come avvenuto nel caso in esame) l'inesistenza del rapporto di servizio:
tale deduzione, infatti, attiene ad una questione di proponibilità dell'azione di responsabilità davanti al giudice contabile e, quindi, concerne i limiti interni della sua giurisdizione e non una questione di giurisdizione, configurabile in relazione ai soli limiti esterni delle attribuzioni giurisdizionali della Corte dei Conti (sentenza 31/1/2008 n. 2283).
Nella specie il Procuratore Regionale nell'atto di citazione in giudizio - sulla base delle risultanze di un'indagine svolta dalla Guardia di Finanza - ha contestato al Coppola, quale titolare della ditta Comir ("assuntrice del servizio di manutenzione e riparazione degli autobus dell'azienda pubblica" in virtù di contratti tipo di durata annuale e di altri contratti aventi contenuto specifico) di aver predisposto falsa documentazione al fine di ottenere ritorni economici di rilevante entità grazie alla fattiva complicità di dipendenti della Cotral i quali sottoscrivevano ed approvavano preventivi redatti dal Coppola pur contenenti false indicazioni su lavori da eseguirsi o su pezzi da sostituire. Nell'atto di citazione il Procuratore Regionale non ha mancato di rilevare: che l'attività imprenditoriale del Coppola consisteva "quasi elusivamente nel servizio di manutenzione e riparazione degli autobus della Cotral";
che il Coppola aveva agito "come soggetto di fatto inserito nell'organizzazione dell'azienda pubblica" ingerendosi di fatto "in compiti propri delle strutture aziendali sostituendosi, nelle decisioni sui lavori da eseguire, ai dirigenti del depositi e al personale del servizio di manutenzione della Cotral"; che "il potere del Coppola arrivava al punto di esigere il pagamento di falsi interventi di riparazione" imponendo "la sua volontà ai responsabili del servizio di manutenzione dell'azienda pubblica grazie alla posizione di potere di fatto acquisita all'interno di essa". Quanto sopra riportato in merito al contenuto dell'atto di citazione in giudizio è sufficiente per ritenere infondati tutti gli argomenti in fatto e in diritto posti dal ricorrente a sostegno della tesi dell'insussistenza nella specie della giurisdizione della Corte dei Conti.
Va poi segnalato che lo svolgimento da parte del Coppola di un'attività che la stessa Cotral avrebbe dovuto espletare basta a postulare e ravvisare quel rapporto di servizio che, per giurisprudenza ormai consolidata di questa Corte, ricorre ogni qual volta un soggetto venga investito del porre in essere un'attività della P.A. senza che a tal fine rilevi la natura (pubblica o privata) del soggetto stesso, ne' la fonte della sua investitura che può scaturire da un provvedimento, da un contratto e da un mero fatto (pronunce 21/5/2003 n. 2003; 12/3/2004 n. 5163; 12/10/2004 n. 20132;
20/10/2006 n. 22513).
Queste Sezioni unite in molteplici occasioni hanno precisato che, in tema di riparto della giurisdizione, per rapporto di servizio si deve intendere una relazione con la P.A. caratterizzata per il fatto di investire un soggetto, altrimenti estraneo all'amministrazione, del compito di porre in essere in sua vece un'attività (pronunce 4112/2007; 24002/2007; 8409/2009; 10667/2009; 17347/2009;
19815/2009).
In particolare nell'ordinanza 17347/2209 è stata riconosciuta la giurisdizione della Corte dei Conti in un caso di danno erariale, procurato da un soggetto privato incaricato del servizio di gestioni immobili, con una serie di inadempienze contrattuali, nonostante per le stesse inadempienze fossero già promossi giudizi civili innanzi al giudice ordinario.
Nella pronuncia 13662/2007 queste Sezioni Unite hanno messo in evidenza la distinzione (e quindi l'autonomia) tra l'azione promossa dal procuratore della Corte dei Conti per far valere una responsabilità amministrativa a tutela dell'interesse generale al corretto esercizio delle funzioni amministrative e contabili e quella risarcitoria proposta dall'Amministrazione per far valere il mancato adempimento dell'obbligazione derivante da un mandato "ex lege". In termini anche le pronunce 24002/2007 e 19815/2008. In conclusione - essendo l'atto di citazione come predisposto dalla Procura Regionale presso la Corte dei Conti presso la sezione giurisdizionale per il Lazio ispirato a criteri giuridici in astratto esatti - l'accertamento dei relativi presupposti involge una questione di fatto che dovrà essere esaminata e decisa dal giudice investito della competenza giurisdizionale. Deve quindi dichiararsi la giurisdizione della corte dei conti a decidere la controversia cui l'istanza di regolamento si riferisce.
Non sussistono i presupposti per provvedere sulle spese, stante la natura di parte solo in senso formale della procura regionale presso la sezione giurisdizionale della corte dei conti, contraddittore del ricorrente soccombente.

P.Q.M.

La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, dichiara la giurisdizione della Corte dei Conti.
Così deciso in Roma, il 27 ottobre 2009. Depositato in Cancelleria il 24 novembre 2009

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